跨界海域环境治理政策失灵的制度分析——以《渤海碧海行动计划》为例

发布于:2021-09-12 19:12:27

跨界海域环境治理政策失灵的制度分析

——以《渤海碧海行动计划》为例1
唐国建2 (河海大学公共管理学院社会学系,江苏南京


提要:跨界海域环境治理因为涉及到多个部门和不同区域,在政策的具体执行中采用的 是科层制管理方式。条块分割、职责明确、文牍主义是科层制组织高效管理的最基本要素。 环渤海环境治理政策的制定是基于一定的科学认识之上的,并且遵循了现有的相关法律法 规。具体的实施却因科层制管理方式中官僚主义作风、各部门间的敷衍推诿、各地方政府间 的利益冲突和地方执行机关的形式主义而导致政策失灵。科层制组织的三个要素充分发挥作 用的一个必不可少的前提基础就是组织主体必须是理性化的人,但这一前提恰好是科层制管 理在中国这样的“伦理本位”的社会中遇到的最大症结。在人情关系、利益分化与制度理性 之间,强化环境道德或许是解决症结的途径。 关键词:环境治理 科层制 政策失灵

一、引言 渤海是中国四大海域中唯一的半封闭内海,它不仅仅是沿海三省一市(辽宁、河北、山 东和天津)的发展温床,也是整个北方大部分省市的污水等垃圾的集散地。2001年,国务 院做出关于“渤海碧海行动计划”的批复,由国家环保总局(2008年改为国家环保部)3牵 头正式实施该计划。国家计划在2015年之前,投入555亿元人民币分3个阶段来治理并改 善渤海的水环境,即*期目标(200l一2005年):海域环境污染得剑初步控制,生态破坏的 趋势得到初步缓解;中期目标(2006—20lO年):渤海海域环境质最得到初步改善,生态破 坏得到有效控制;远期目标(2011年一2015年):渤海海域环境质量明显好转,生态系统初 步改善。 然而,2006年7月国家发展与改革委员会启动《渤海环境保护总体规划》的编制工作, 这宣告了《渤海碧海行动计划》在第一个阶段的实践失败了。2008年2月国家海洋局公布 了新出台的《渤海环境保护总体规划》,计划追加400亿元人民币来治理渤海。对此,国内 媒体和相关人士给予了诸多关注,在众说纷纭中有一点是共识,即《渤海碧海行动计划》的 失败是一个典型的环境治理政策欠灵4的现象。因此,对于《渤海环境保护总体规划》这个 新的政策而言,如果不对前一个政策失灵进行追根溯源,那么,新政策的实施结果必然会受 到人们的质疑。毕竟,《渤海碧海行动计划》和《渤海环境保护总体规划》都是一种治理的 行动策略,很难说谁比谁更科学。同时,国家海洋局和环保总局都是国家的职能部门,执行

1本文系2008年国家社会科学基金项目:环渤海环境治理失灵问题的整合研究(项目编号:08BsH032) 前期成果之一。

2唐国建,男,(197卜),河海大学社会学系08级在读博士研究生,山东工商学院讲师。


2008年环保总局改为环保部,但由于本文所讨论的内容都是2008年之前的,所以,文中仍然用“国家环 保总局”这个名称。 4也有人将之称为“政府失灵”,笔者认为“政府失灵”与“政策失灵”具自-相同的含义,只不过前者突出的是行 为主体,丽后者突_}J:的足行为策略。但在实践中,都是表爪政策实施朱到达顶期效果。
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策略大同小异。因此,将这次治理的转换用“换汤不换药”来形容是很恰当的。 海域是陆域的延伸。渤海环境治理主要涉及沿海三省一市,渤海治理政策必然涉及到 边界问题,中央相关部门更多是扮演决策和协调的角色,地方政府及其相关部门才是主要的 政策执行者。与其他类型的环境治理相比,正式的制度安排在跨界海域环境治理中的作用更 加重要。因此,本文作为2008年国家社会科学基金项目《环渤海环境治理失灵问题的整合 研究》的前期研究,其目的就是从制度的角度对渤海环境治理中政策失灵问题进行归因,力 求为跨界海域环境综合治理政策的决策与实施提供一定的理论反思。

二、环渤海环境治理政策的制定、实施与成效 决策正确与否是政策成功与否的前提基础。“环境治理就是在对自然资源和环境的持 续利用中,环境福祉的利益相关者们谁来进行环境决策以及如何去制定环境决策,行使权力 并承担相应的责任而达到一定的环境绩效、经济绩效和社会绩效,并力求绩效的最大化和可 持续性”(朱留财,2006:52-56)。但是,决策正确只是前提基础,正确的决策需要有效 的执行才能使政策获得应有的成效。 虽然《渤海碧海行动计划》只实施了一个阶段(不到5年),但是,从决策阶段来看, 它是基丁.科学的和合法的。首先,从它产生的历程来看,它的产生是无数人花费了将*30 年时间的心血结晶:1972年,出口检验部门发现,渤海的海产品里含有毒物,国家提出了 海洋环境保护问题;1978年,中共中央批转了国务院环境保护领导小组第四次会议通过的 《环境保护工作要点》,将渤黄海列入要先行一步的区域。据此,国家科委下达了重点科研

项目——“渤海、黄海海域污染防治研究”。参与此项工作的有山东、江苏、天津等五省市
和国家海洋局、卫生部、农牧渔业部(原国家水产总局)、教育部、中国科学院等部f J的下 属计122个单位、1800多人。其研究结果汇集为《渤海、黄海海域污染防治研究》总报告, 学者们通过监测、调研、环境评价,获得了140万个科研数据。研究报告分析了污染源、环 境化学、环境物理、环境容纳量,并对渤海的重点海域,包括大连湾、锦州湾、渤海湾、北 戴河风景区进行了专题研究。此项科研成果被认为在国内处于领先地位并在某些方面达到国 际水*;1998年12月,国家环保总局在北京召开了渤海环境保护上作会议,讨论实施“碧 海行动”计划。会后,国家环境保护总局起草了拟上报国务院的《关于将渤海纳入全国环保 工作重点的请示》,并得到国务院领导的重视与批复,“渤海碧海行动计划”被列为国家环境 保护的重点,T作;2001年国务院批复该计划正式实施。 其次,从《渤海碧海行动计划》的内容自身也可以看出:(1)这个计划并不是某个职能 部门的兴起之作,而是基于科学认识基础上的规划方案。计划详细分析了渤海污染物入海总 量,指出污染控制重点主要在陆地;详尽地设计了“污染控制体系层次结构”,规定了各类 污染物的排放控制量;制定了辽河、海河、黄河三流域和三流域外其他地区的行动计划;等 等。(2)这个计划有合法的基础,它的编制依据中就包含《中华人民共和国环境保护法》、 《中华人民共和国海洋倾废管理条例》、《海水水质标准》等20部法律、行政法规、规章和 标准,以及《国务院关于环境保护若干问题的决定》、《海河流域水污染防治规划》等8个国 家有关文件。


资料来源:中华人民共和国环境保护部(原国家环保总局)官方瞬站公布的统计公报

hnp√^唧w曲bgaⅥc“;国家海洋局官方阿站公布的统计公报.
|ItlP洲ww砒s0490Ⅵ锄,IlyjwH*nd麟^蜘。 如表l和表2所示,2005年国家环保总岗和国家海洋局的统计都显示了渤海治理的失 败,虽然环保总局的统计显示海域水质有所改善,但井{殳有达14政镱实施的预期效果。一个 科学且台法的决策为什么没有导致相应的结果?很多专家学者都将视线放在了政策的实施 过程中存在的问题。“五龙阉海”、“九龙治水”成为大多数人对渤海环境综台治理过程的形 象概括(千*明,2007:55{”;缺乏统一有效的权威领导机构、配套的政簟法规的缺失, 公众参与的长效机制尚未建立等导致了政策实施中的各种问题(王琪、高忠文,2007: 29m295)。那么,渤海环境治理政策究竟是如何实施的? 首先,从结构层次看.国家环保总同作为牵头人,主要负责全局工作,而其他中央相关 部门,如国家海洋局、国家水利部等协助工作。具体的执行部门是三省一市中沿海的13个 市的地方政府和相关部门。概括说就是“中央领导,地方执行”和“环保部门牵头.水莉萼 部『』协助”。其次,从实践层敬看.在决簸上中央相关部门提供指导方针,地方相关部门制 定具体行动方案;在且体措谁上以亍fi污项目投资建设为主,同时加强排汀监管力度;在项目 投资建设上国家投资比例小.地方投资比例二I_=等等。总之,跨界海域环境治理政荣的实施体 现儿个特点;(1)条块分割.各司其职。“条”体现为政策法规在中央及相关部门——省

级政府(直辖市)及相笑部fj——市级政I苻及相关都f1——县级政府及相关部f卜—镇(乡)

级政府及相关部门之间的直线贯通;“块”在部门上体现为陆域治理主要归水利行政主管部 门、海域治理主要归海洋行政主管部门、总体环境监督主要归环保行政主管部门,在地域上 则体现为中央负责总体布局、地方负责各自行政区域中政策的具体实施。(2)区域分化,各 取其利。作为具体实施载体的三省一市,互不统属,各有其权;各地发展不均衡,各求其利。 陆域治理中内陆河流的治理更能彰显区域分化所导致的各取其利的政策实施。 (3)重投资

建设,轻运行监管。从环保总局、各地政府的简报,以及社会媒体的评论米看,治理项目投 资建没是关注的重点而浓墨深绘,至于项目的实际运行和监管则是轻描淡写、避重就轻1。 政策实施过程的漏洞,人们最终都倾向丁二将其归因于体制问题。相应的,转变运行机制、 完善社会体制等往往就是这些归冈者给出的终极对策。“现有一切经济机制、资源分配、管 理模式等等,都要从全社会的利益出发,而不是以某些部门、某些地方、某些利益集团的利 益来衡量和取舍。否则,再好的政策也会在执行中支离破碎,面目全非”(郑易生,2001: 15)。目前所倡导的“良治”或“善治”(good govemance)、多中心治理主体、环境公民 社会等(欧阳恩钱,2006:47—51;任志宏、赵细康,2006:92-98;吕丹,2007:80.86),其 实,都是希望通过体制的转变来保证政策的有效实行。从实践层面来看,这些观点所反映的 实质是同一个问题,即现代社会组织,尤其是政府部门的运行方式问题。

三、环境综合治理与科层制 现代社会中绝人多数组织都是科层制组织。“实际上,科层制的趋势在历史过程中日益 重要,科层制组织已开始主宰我们的经济和政治机构”(戴维?波普诺,1999:192)。马

克斯?韦伯尽管批判科层制存在一些负效应,但是,他更多的内容是展示按照技术与效益的
原则实行的科层制管理所具有的合理性(贾春增,2000:117.119)。结合韦伯的分析,笔 者认为现代社会组织中的科层制管理高效率取决1二三个最基本、最重要的要素: 分割,等级界限明晰; (2)职责明确,职位专业化; (1)条块

(3)文牍主义,强化形式合理。这三

个要素对科层制组织管理的作用,用一句话概括就是组织中各个职能部门(人)在合法的前 提下进行客观的、专业的合作。 科层制管理的这三个要素是社会理性化的结果,是科层制组织高效率运行的保证。社会 理性化程度越高,科层制管理就越高效。在跨界海域环境治理中,不管是环保总局牵头的《渤 海碧海行动计划》,还是国家海洋局牵头的《渤海环境保护总体规划》,其实践过程中都是 科层制管理。单以《渤海环境保护总体规划》的编制T作(其实这就是决策规划)为例,可
h‘十五”期间,环渤海四省市“渤海计划”拟建设各类项目265个,需总投资约276.6亿元。截至2004年底, 已完成投资163.9亿元,占总投资的59.3%;其中国家投入29.1亿元,占已完成投资的17.7%,山东、辽 宁、天津、河北完成投资占该省项目总投资的比例分别为75%、38%、55%、84%:已完成各类项目125 个,在建项目87个,尚有53个项目处于前期阶段,分别占总数的47.2%、32.8%和20%。摘自《环保总

局通报重点海域碧海行动计划进展情况》,见h牡p://、vwW.eedu.org.cn/new幽nvi巾omenew舵00506/5588.htlTll。
项目投资状况不仅是政府部门通报的重要内容,也是媒体和社会人士关注的重点。政府通报的意思应该是 “投资这么多钱必建这么多项目,足见政府对渤海治理是4i遗余力的”,而民众对此的评论往往是“国家投入 了这么多钱来治理,环境反而越来越恶化,只能说明官员腐败、政府治理力度不够,等等”。从实质米看, 两者都足用结果来衡量过程,只是双方运用的逻辑不同:政府的逻辑是“我投资了,我治理了,没达到顶期 效果,小足我的责任,我的责任是做没做”;民众的逻辑是“环境恶化说明治理力度小够或者策略4i对,作 为治理主体的政府心该承当主要责任”。(笔者按)

以清晰地发现中国政府这个超级科层制组织中各个组织部门是如何就一个共同的目的而进 行分工合作的。

2006年8月lO日,国家发展与改革委员会成立了由科技部、财政部、建设部、交通部、 水利部、农业部、环保总局、国家林业局、国家海洋局等9个部门,河北、辽宁、山东、天 津、大连等三省二市以及中石化、中海油、神华等5个企业集团组成的《规划》编制工作领 导小组,其中:

海洋局负责准备渤海环境保护总体目标和现状分析;建设部准备环渤海13个城市污水
处理厂、垃圾填埋厂项目清单核实及目标可行性分析;水利部准备滩涂开发、流域和水系 分季入海径流量和污染物量分析; 环保总局准备陆源T业点源排污量清单;交通部、农业

部(渔业)、林业局对溢油、面源、渔业生产及保护、生态建殴和湿地保护进行问题分析;中 石化、中海油、神华集团等企业提交有关环境保护措施有效性分析报告。 资料来源:参见国家海洋局官方网站及新华网中的相关报道。

从这一段论述中,我们可以看到通过如此多组织部门精密合作而编制的规划是全面而又 科学的,更主要的是这些部门也是整个规划实施的主要负责部门。如果这些部门能够完全按 照科层制管理的方式运作的话,那么,渤海环境治理就能够获得应有的效果。然而,《渤海 碧海行动计划》的事实已经表明,在政策实施过程中涉及的部门越多、区域越多,冲突就越

多,实施的效果就越差。对此,只要考察渤海环境治理中的两个主要部门——环保部门和海
洋部门之间的冲突就可以明了。图1、图2、表l和表2显示出了这两个部门在同一问题上

至少存在两点冲突性差异:(1)用两种标准来衡量同一事物,环保部门有统计的变量,海洋
部I、j就没有;(2)两个部门只监测对方负责领域,海洋部门关注陆源污染,而环保部门关心 海洋本身的变化。 表l
2001


水质\
一、二类水 三类水 四类水以上

环保总局统计中天津市海域水质状况
2002 2003 2004 2005

(%)
2006 2007

5.00 40.00 55.00

5.00 55.OO 40.00

66.70 16.70 16.70

lO.00 40.00 50.00

40.00 20.00 40.OO

40.00 lO.OO 50.00

30.00 20.OO 50.00

表2国家海洋局统计中天津市实施监测的入海排污口统计状况

\\统计量


2005 2006 2007 2008

入海排污口数量 (个)
15 15
14

超标排污口数量 (个)
14 13 13 1l

超标排污口比例
(%)
93.30 86.70 92.90 91.70



12

资料来源:中华人民共和国环境保护部(原国家环保总局)官方网站公布的统计公报, http://www.zhb.gov.cn/; 国家海洋局官方网站公布的统计公报,

http://www.soa.gov.cn/hyjww/index.htm。

幸笔者之所以在三省一市中选择天津市的统计数据来展示,是因为在统计过程中笔者

发现天津市的统计最能说明地方政府在环境治理中是如何敷衍的。表1中除了2003年的数 据有小数外,其他年份都是整数,而2003年的总数之和是100.1‰或许这可以说成是统计
误差。但是,为什么2003年的一、二类水的比例比前两年高得不是一点点!《渤海碧海行动 计划》在2003年出了第一期公开的简报。 幸表2中是实施监测的入海排污口数量,并不是天津市所有的入海排污口。 为什么在实行同样的科层制管理的一个国家行政体系中各部门之间存在这么大的差 异?这些部门之间的差异所引发的冲突的外在表现就是“五龙闹海”、“九龙治水”、地方政

府与中央政府之间的行动不一致,等等。笔者认为,如图3所示,本来高效率的科层制管理 出现这种混乱局面,主要是两个因素导致的:(1)在界限明晰的条块分割中过于倚重于“块”
的作用。在跨界海域环境治理中将治理主体安放在地方政府及其各相关部门之上,必然会导 致实践中区域利益的强化而损害整体利益的状况(邓忐强、罗新星,2007;保建云,2000; 许庆明,2001)。(2)科层制组织中人的作用。科层制管理要求组织中的人在工作中不带有

任何人格化的因素,而仅仅奉行法律程序和公务原则(贾春增,2000:117),这显然是科层
制管理在中国这样一个“伦理本位”的社会中遇剑的最大症结。这个症结是导致科层制管理 所有负面效益(官僚主义作风、形式主义盛行、遇事扯皮,等等)的根源。这些负面效应会 导致科层制管理的效率极其低下。 图3 当前渤海环境治理中各行政部门间的关系

关系。图系参照了国家行政部门的职责范同,以及参考了王浩主编的《中国水资源与可持续 发展》第403页的“全国水行政管理体系框架”。图系中有很多关系没有用线联系起来,是 因为等级相同部门之间的关系是一样的,即建设部等部门与其他部门间的关系和农业部与其 他部门问的关系是一样的。 高效的科层制管理必须同时满足上面所提及的三个最基本、最重要的要素,任何一个 要素的缺欠或弱化,都会导致其他要素弱化,其结果就是科层制管理出现低效或无效。因此, 下面的质疑是很止常的,即在行政体系中位阶并不高于环保总局的国家海洋局1牵头米实施
1国家海洋局是国十资源部管理的I监督管理海域使用和海洋环境保护、依法维护海洋权益、组织海洋科技研

《渤海环境保护总体规划》,是否会如当年的环保总局一样根本就无法消除图3展示的科层 体系中所存在负面效应? 应对环境治理中的“市场失灵”,政府采取的主要措施是征收环境污染附加税(庇古税) 和基于科斯定理的排污许可证制度(肖巍、钱箭星,2001;胡民,2006)。但是,“中国同 时存在着市场失灵和政策失灵”(郑玉歆,2001),尤其是作为治理政策执行主体的地方政 府的失灵现象酱遍(李权昆,2007;王育宝、李国*,2003;许庆明,2001)。就环渤海环 境治理而言,保健云的下述观点是值得我{fj重视的。

渤海之所以产生如此严重的生态环境危机,既有区域经济发展过程中经济行为主体的 破坏行为约束软化这一制度原因,又有区域规划和决策失误引起的区域盲目发现这一经济动 冈。渤海及环渤海地区作为一个具有高度一致性和紧密联系的经济区域,却没有一个具有统 一、集中的权威的管理机关,政出多门,区域制度约束弱化。……区域制度安排的强制性功 能弱化,必然导致区域经济行为主体为追求自身利益最大化,社会转移污染成本。微观经济

主体追求自身理性行为是以破坏整个区域经济的不经济为代价的。环渤海地区各个造纸厂为
了追求自身经济利益,把大量的污水排入渤海,这是渤海得不到有效制I卜的另一个原因,这 是排污费返还政策的失败。我们认为,区域制度约束弱化和区域微观经济运行主体在利益引 诱下向社会转移成本的非正当经济行为是构成渤海污染危机的主要原因。
20)

(保健云,2000:

《渤海环境保护总体规划》的实施面临着导致《渤海碧海行动计划》失败的相对困境, 这个困境的终极点就是再好的政策也是需要合适的人去执行才能达到应有的效果。任何人为

制定的政策法规都不可避免地存在着漏洞。因此,在利益会驱动执行主体寻求各种途径去钻
政策法规的漏洞的前提F,只寄希望丁依靠完善政策法规或者强化管理机制来达到目的,显 然是不够的。而在治人的问题上,中国传统文化中所倡导的“德治”历史证明有相当好的成 效。所以,在坚持强化“正式规则”的同时,诉求于环境道德(肖巍、钱箭星,2001),或 许能为中国的环境治理走出制度化的困境开辟一条新的道路。

四、结语 目前,国家提出“黄河三角州”的发展战略,相关的各地方政府也积极参与。但是,黄 河流域是渤海环境治理中入海污染物最严重的陆源河流(张龙军、夏斌、桂祖胜、江春波, 2007)。加大该区域的经济发展会给渤海环境带来什么样的影响,这应该是制定发展战略要 思考的一个前提性问题。区域经济社会的发展得益的主要是该区域的相关人群,但是,发展 所带来的环境代价却由全社会的人来共同承当。 亚里士多德指出:“凡是属丁最多数人的事物常常是最少受人照顾的事物,人们关怀着 自己的所有,而忽视公共的事物:对于公共的一切,他至多只留心其中对他个人多少有些相 关的部分”(Ⅱ里十多德,1983:30)。海洋环境因其不可分性、非竞争性和非排他性而是 一种典型的公共物品,必须要求政府参与管理,而且政府也是目前管理上最有优势的社会组 织(-千琪,2007)。多元中心主义、环境公民社会、社区治理(陶传进,2005)等主张实质

究的行政机构。

寻求的都是一种“合作型环境治理”(蒂姆?佛西,2004)。但是,这种多元主体的协商式

合作型环境治理在管理和实际执行中仍然是科层制的运作方式,只不过不再单纯以政府部门
之间的合作为主,而是强化公民社会的作用。扩大环境治理行为主体的范围,但是没有改变 影响行为主体做出某种环境行为的客观要素。尤其是跨界海域环境治理问题上,强调多元主 体会更加强化区域社会的力量,这有可能使环境因为区域经济社会的差异而更加恶化。

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